1. La Evolución de los Derechos Humanos para el Derecho a la Ciudad
1.1. La concepción de los derechos urbanos en la Enmienda Popular de la Reforma Urbana
La concepción de derechos urbanos estaba incluida como el elemento clave en el pensamiento de la reforma urbana, concebido en el proceso de redemocratización de Brasil. En especial, estaba presente en el proceso de la Asamblea Constituyente que resultó en la Constitución Brasileña de 1988, traducido en concreto en el contenido presentado por la histórica enmienda popular de reforma urbana de 1987.
Es una concepción basada en los derechos humanos, uno de los temas centrales en el pacto político que ocurrió en esa Constituyente, según el cual toda-o ciudadana-o debe tener derecho a una vida urbana digna y a justicia social. Hubo una combinación de necesidades individuales, colectivas y de intereses difusos para caracterizar el significado de la vida urbana digna. Es responsabilidad del Estado garantizar vivienda, transporte público, saneamiento, energía eléctrica, iluminación pública, comunicaciones, salud, educación, ocio y seguridad. También debe asegurar, en el campo de los intereses difusos, la protección al patrimonio ambiental y cultural y la gestión democrática de las ciudades.
En esta concepción de derechos urbanos había una clara conexión con el cumplimiento de la función social de la propiedad. Se pretendía que el derecho a la vida urbana digna condicionara el ejercicio del derecho de propiedad al interés social en el uso de los inmuebles urbanos. Este ejercicio, por su parte, estaría subordinado al principio del estado de necesidad, lo que supone un conflicto entre titulares de intereses lícitos y legítimos, ya que uno de estos intereses puede perecer lícitamente para que otro sobreviva. En concreto, esto debería aplicarse en los casos de conflictos entre vivienda y propiedad, en que la vivienda prevalecería sobre la propiedad, debido a la necesidad prioritaria de las personas que no poseen un lugar digno para vivir.
Esta concepción de derechos urbanos fue una referencia en la lucha por la reforma urbana y en los procesos políticos llevados a cabo en varios Estados y Municipios en el período de elaboración de sus Constituciones Estatales, Leyes Orgánicas y planes directores de los años 90. En el marco de la elaboración del Estatuto de las Ciudades, contribuyó a la visión sobre el derecho a la ciudad en el país.
1.2. La Concepción del Derecho a la Ciudad en el Estatuto de las Ciudades
El período de elaboración del Estatuto de las Ciudades en el Congreso Nacional perduró más de 10 años (1989 – 2001) debido a la acción de grupos políticos conservadores. Estos grupos se resistían a hacer viable la implementación de una política urbana orientada al pleno desarrollo de las funciones sociales de la propiedad y de la ciudad. Por otro lado, las discusiones y formulaciones sobre las conexiones entre derechos humanos, medio ambiente y sostenibilidad en el marco de las Conferencias Globales de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (Río de Janeiro – 1992) y sobre Asentamientos Humanos – Hábitat II (Estambul – 1996) y de la Conferencia Nacional de las Ciudades (Brasilia – Cámara de Diputados – 1999), que fueron desarrolladas en ese mismo periodo, fueron fundamentales. Además, las experiencias de gestiones municipales participativas vivenciadas en diversas ciudades brasileñas por gobiernos del campo democrático y popular también fueron importantes para el paso de la visión de derechos urbanos a la del derecho a la ciudad, adoptada por el Estatuto de las Ciudades.
A partir de ese momento, este derecho es calificado como el derecho a ciudades sostenibles, trayendo la dimensión de la sostenibilidad como meta a ser alcanzada a través de una política urbana que garantice su ejercicio. Sus componentes son la tierra urbana, vivienda, saneamiento ambiental, infraestructura urbana, transporte y los servicios públicos, el trabajo y el ocio. Los elementos para una vida urbana digna, procedentes de la visión de los derechos urbanos, predominan en esa visión del derecho a la ciudad.
La gestión democrática de las ciudades, prevista en el inciso II del artículo 2 del Estatuto de las Ciudades, también es uno de sus componentes, a través de una interpretación integrada de las directrices de la política urbana definidas en esa legislación.
En cuanto a las personas consideradas como titulares del derecho a ciudades sostenibles, se adopta la misma comprensión establecida para el derecho al medio ambiente. Por lo tanto, tiene como titulares las presentes y futuras generaciones.
Debido a que el Estatuto de las Ciudades fue pionero como legislación nacional que incorpora el derecho a la ciudad en la dimensión legal e institucional, la concepción que adoptó fue una fuente inspiradora para el subsiguiente proceso de internacionalización del derecho a la ciudad. Este proceso tuvo los Foros Sociales Mundiales, organizados en Brasil en la ciudad de Porto Alegre en los primeros años de la década del 2000, como espacios privilegiados.
2. Cuestiones para una Visión Nacional e Internacional del Derecho a la Ciudad
Para una consolidación de la visión del derecho a la ciudad en Brasil y la construcción de una visión universal en el proceso de internacionalización de ese derecho, hay algunas cuestiones que se deben profundizar:
¿Cómo se entiende el término «ciudad» en el ámbito del derecho a la ciudad? Se deben considerar los siguientes elementos: territorio (urbano y rural), las tipologías de ciudades, tamaño y densidad poblacional, organización institucional (política y administrativa) de las ciudades. Por ejemplo, en Brasil tenemos una enorme limitación legal de comprensión de ciudades. Estas se definen como la sede de Municipios por el artículo 3 del Decreto-Ley 311 de 1938: La sede del municipio tiene la categoría de ciudad y le da el nombre.
¿Qué personas que deben ser reconocidas como titulares del derecho a la ciudad considerando los siguientes aspectos: generacional, nacionalidad, diversidad de habitantes que viven, trabajan y disfrutan de las ciudades, período de residencia o permanencia en la ciudad?
¿Cuál es la categoría del derecho a la ciudad en el campo de los derechos humanos? ¿Individual, colectivo o difuso?
¿Cómo se puede ejercer el derecho a la ciudad y para qué propósito?
¿Cuál debe ser el objeto o bien de protección legal y jurídica del derecho a la ciudad? Como en Brasil, en varios países hay ciudades declaradas como patrimonio histórico o cultural. Como consecuencia, esas ciudades tienen una protección legal y jurídica para la preservación de su memoria e identidad.
3. La Evolución de la Concepción Internacional del Derecho a la Ciudad
3.1. La Visión de la Carta Mundial del Derecho a la Ciudad
Estas indagaciones han orientado la construcción de la visión del derecho a la ciudad en el ámbito internacional. De hecho, fueron relevantes para la construcción de la visión sobre este derecho incluida en la Carta Mundial del Derecho a la Ciudad, desarrollada en los espacios de discusión y articulación sobre las cuestiones urbanas, como los Foros Sociales Mundiales. De igual forma, también fue importante en la visión de la Plataforma Global del Derecho a la Ciudad y de la Nueva Agenda Urbana, aprobada en la Conferencia de las Naciones Unidas Hábitat III (Quito, 2016).
La Carta Mundial del Derecho a la Ciudad define ese derecho como el disfrute equitativo de las ciudades dentro de los principios de sostenibilidad, democracia, equidad y justicia social. En cuanto a su clasificación en el ámbito de los derechos humanos, se define como un derecho colectivo de los habitantes de las ciudades, en particular de los grupos vulnerables desfavorecidos. Por eso, este derecho les confiere la legitimidad de acción y organización, basado en sus usos y costumbres.
Una evolución positiva de la Carta Mundial del Derecho a la Ciudad es reconocer, como nuevos componentes, el derecho a las ciudades sin ninguna forma de discriminación y las ciudades que preservan la memoria y su identidad cultural. En cuanto a la extensión del territorio para el ejercicio del derecho a la ciudad, se comprende el territorio de las ciudades y su entorno rural.
En la Carta, el concepto de ciudad tiene dos acepciones. Por su carácter físico, la ciudad es toda metrópoli, urbe, pueblo o poblado que esté organizado institucionalmente como unidad local de gobierno de carácter municipal o metropolitano. Incluye tanto el espacio urbano como el entorno rural o semi-rural que forma parte de su territorio. Como espacio político, la ciudad es el conjunto de instituciones y actores que intervienen en su gestión. Ejemplos de ello serían las autoridades gubernamentales, legislativas y judiciales, las instancias de participación social institucionalizadas, los movimientos y las organizaciones sociales y la comunidad en general.
Sobre la cuestión de la titularidad, se consideran ciudadanas-os a todas las personas que habitan de forma permanente o transitoria en las ciudades.
3.2. La Visión de la Plataforma Global por el Derecho a la Ciudad
La Plataforma Global por el Derecho a la Ciudad es una red internacional que se compone de redes y organizaciones internacionales de la sociedad civil y de gobiernos locales. De manera colectiva, la plataforma promovió una movilización y articulación durante el proceso de la Conferencia de las Naciones Unidas Hábitat III para que la visión del Derecho a la Ciudad fuera incluida en la Nueva Agenda Urbana.
Según la visión de la Plataforma, el Derecho a la Ciudad tiene la naturaleza de un derecho humano colectivo / difuso conjugado con las funciones sociales de la ciudad y la gestión democrática de las ciudades. Esto permite la integralidad de los derechos humanos en un determinado territorio sobre la base de las normas internacionales de protección de los derechos humanos.
Sobre la titularidad, el Derecho a la Ciudad es el derecho de todas-os las-os habitantes, de las generaciones presente y futuras. Además, adopta la visión de ciudadana-o contenida ya en la Carta Mundial, la cual abarca tanto a las-os habitantes permanentes como a las-os temporales.
La forma de ejercer el Derecho a la Ciudad es el de ocupar, usar y producir ciudades. La finalidad de este ejercicio es tener ciudades justas, inclusivas y sostenibles. La ciudad se define como un bien común, necesario para una adecuada condición de vida. Esto incluye los siguientes componentes:
a) la ciudad libre de cualquier forma de discriminación
b) la ciudad con ciudadanía inclusiva, en la que reconoce a todos las-os habitantes, permanentes o transitorios, como ciudadanas-os;
c) la ciudad con mayor participación política;
d) la ciudad que cumple sus funciones sociales y que garantiza el acceso equitativo de todas-os al uso y ocupación del territorio;
e) la ciudad con espacios públicos de calidad;
f) la ciudad con igualdad de género;
g) la ciudad con diversidad cultural;
h) la ciudad con economías inclusivas;
i) la ciudad como un sistema de asentamiento y ecosistema común, que respete los vínculos y conexiones entre lo rural-urbano.
Según esta visión, la ciudad como un bien común es un bien que debe tener protección legal y jurídica a través del Derecho a la Ciudad.
3.3. La visión de la Nueva Agenda Urbana
La Nueva Agenda Urbana contempla en gran parte la visión defendida por la Plataforma Global. La visión contenida en el párrafo 11 de la Agenda considera como titulares a las-os habitantes de las presentes y futuras generaciones, sin ningún tipo de discriminación. Luego, puede interpretarse como el reconocimiento también de las-os habitantes temporales.
Con respecto a la extensión territorial de este derecho, todos los asentamientos humanos son incluidos. Sobre la forma de ejercer el derecho, el documento considera el derecho de habitar y producir ciudades y asentamientos humanos con el fin de ser justos, seguros, saludables, resilientes y sostenibles.
En el párrafo 13 de la Nueva Agenda Urbana, se contemplan los siguientes componentes del derecho a la ciudad: las ciudades sin ningún tipo de discriminación, con función social, con igualdad de género, con espacios públicos, con economía inclusiva, con protección de sus ecosistemas.
Esta nueva visión trae un nuevo significado a los derechos humanos y a las funciones y formas de vida en nuestras ciudades y asentamientos humanos. Necesita ser consolidada y considerada estratégica por los países y ciudades en el enfrentamiento a las desigualdades sociales, económicas, culturales y territoriales y a los impactos del calentamiento global y del cambio climático.
4. Cuestión emergente para la consolidación de la visión del Derecho a la Ciudad en Brasil
De todas las cuestiones que hay que profundizar en la consolidación de la visión del Derecho a la Ciudad en nuestro país, el punto de partida debe ser la comprensión de la ciudad como un bien común, como el pilar emergente del Derecho a la Ciudad. Esto trae otras visiones y pensamientos que pueden contribuir en ese sentido, como el pensamiento del derecho al buen vivir, oriundo de pensamientos de las civilizaciones indígenas latinas.
Las conclusiones de este artículo se encuentran en la siguiente tabla:
* Para descargar el artículo, haga clic aquí.
Artículo de Nelson Saule, coordinador del Área del Derecho a la Ciudad del Instituto Polis, Coordinador del Grupo de Apoyo de la Plataforma Global del Derecho a la Ciudad y Coordinador de Relaciones Internacionales del Instituto Brasileño de Derecho Urbanístico.
